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为健全城乡统一的建设用地市场，稳妥有序推进农村集体经营性建设用地入市试点工作，根据《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的指导意见〉的通知》、《自然资源部办公厅关于印发〈深化农村集体经营性建设用地入市试点工作方案〉的通知》(自然资办函(2023)364号)、《关于印发〈自治区推进农村集体经营性建设用地入市试点工作方案〉的通知》(新自然资函(2023)142号)文件要求，2024年，库尔勒市人民政府办公室印发了《库尔勒市深化农村集体经营性建设用地入市试点工作实施方案》《库尔勒市深化农村集体经营性建设用地使用权出让若干规定（试行）》《库尔勒市深化农村集体经营性建设用地入市民主决策指导意见（试行）》《库尔勒市深化农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法（试行）》《库尔勒市深化农村集体经营性建设用地增值收益调节金征收使用管理实施细则（试行）》《库尔勒市深化农村集体经营性建设用地入市和流转暂行办法（试行）》。
一、制定《库尔勒市深化农村集体经营性建设用地使用权出让若干规定（试行）》等五项制度的依据
2023年3月《自然资源部办公厅关于印发<深化农村集体经营性建设用地入市试点工作方案>的通知》（自然资办函[2023]364号文件）。2023年4月18日自治区自然资源厅下发《关于印发<自治区推进农村集体经营性建设用地入市试点工作方案>的通知》（新自然资函〔2023〕142号），将库尔勒市列入全疆10个试点城市。
二、出台《库尔勒市深化农村集体经营性建设用地使用权出让若干规定（试行）》等五项制度的目的和必要性
深化农村集体经营性建设用地入市试点是党中央、自治区部署的重大改革任务，习近平总书记在主持召开中央全面深化改革委员会会议时明确提出，要深化农村集体经营性建设用地入市试点工作，严格条件、规范程序，探索解决改革中的深层次问题。要全面贯彻落实党中央决策部署安排，充分认识农村集体经营性建设用地入市试点的重要意义，提高政治站位，以强烈的政治责任感和使命感，扎实做好试点各项准备，规划先行、审慎推进，打造可复制可推广的改革经验，为乡村振兴高质量发展蓄势赋能。
随着城镇国有土地使用制度的改革、城市化进程加快，农村集体土地特别是城市规划区内的农村集体建设用地的使用价值和资产价值越来越显现，交易活动越来越频繁，这也就形成了集体土地入市。2019年新修订的《中华人民共和国土地管理法》，重点对农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地管理的法律法规规定作出调整。
集体土地入市指的是农村集体土地可以入市流转。入市以后，土地供需矛盾将缓解。集体经营性用地入市改革对乡村振兴有非常重要的促进作用，主要用于工业、商业等用途，对于农民来说，集体经营性建设用地入市，有利于增加农民收入，保障农民权益。
三、主要内容概括
围绕完善农村集体经营性建设用地入市制度体系，探索农村集体经营性建设用地使用权权能实现形式，立足库尔勒市实际，在7个方面深化试点工作。
（一）强化国土空间规划约束和用途管制。重点是探索兼顾国家、农村集体经济组织和农民利益的规划编制方法，推动农村集体建设用地节约集约利用。
1.依据规划入市。按照市级国土空间规划及实用性村庄规划，合理确定年度农村集体经营性建设用地入市的规模、布局、开发强度和开发时序等，完善功能配套，促进集聚发展。
2.加强规划许可管理。依据市国土空间规划及实用性乡镇规划确定拟入市农村集体经营性建设用地的规划条件。城市开发边界范围内的核发建设用地规划许可证和建设工程规划许可；城镇开发边界范围外的核发乡村建设规划许可证。依规范开展好规划条件、规划许可、规划核实业务的实施和监管，加强执法巡查。确保农村集体经营性建设用地入市项目规范实施。
3.建立农村存量建设用地盘活机制。梳理各乡镇村集体经济组织现有存量建设用地，妥善处理原有用地相关权利人的利益关系后，将符合规划的存量集体建设用地，按照农村集体经营性建设用地入市。优先用于支持乡村振兴和农村一二三产业融合发展。
（二）明确土地用途和用地方式。重点是探索适合地方实际的入市方式和具体路径，保障乡村振兴发展用地需求。
4.开展入市土地摸底调查。以第三次全国国土调查及2022年度变更调查成果为基础，依据市国土空间规划及实用性乡镇规划确定的范围，合理选择拟入市宗地，开展地籍调查，划定不动产单元并编制代码，掌握拟入市土地的坐落、四至、界址、面积、权属、规划、流转情况等，摸清可入市后备土地资源，建立农村集体经营性建设用地入市清单。
5.农村集体经营性建设用地使用方式。在符合规划条件、产业准入和生态环境保护等要求前提下。制定办法明确通过出让、出租等方式进行农村集体经营性建设用地入市的具体途径。农村集体经济组织将一定年限的农村集体经营性建设用地使用权评估作价，以入股、联营等形式与其他单位或个人共同兴办企业。鼓励农村集体经济组织探索长期租赁、先租后让、租让结合、弹性年期等供应方式。
6.完善入市土地经营性用途管理办法。结合库尔勒市实际细化入市土地的经营性用途，确定入市土地用于工业、商业、保障性租赁住房等不同用途的管理办法。土地使用年限按国有土地同用途土地年限规定执行。
7.规范农村集体经营性建设用地入市流程。制定办法明确集体经济组织民主决策机制，指导农村集体经济组织编制农村集体经营性建设用地出让、出租等方案。按照政府公示的集体建设用地基准地价，根据土地估价专业评估机构的评估结果，研究确定入市标底或底价的定价。实行库尔勒市国土资源利用规划领导小组会审制度，开展地块方案的入市审查。统一在市交易平台公开交易确定土地使用权人。建立与国有土地同等的市场交易规则和市场竞争机制。将集体经营性建设用地纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统。
（三）建立开发利用监管机制。重点是完善市场调控机制，探索合理控制入市规模和时序的有效措施。
8.建立农村集体经营性建设用地入市监管制度。按照同地同权同责的原则，通过年度建设用地供应计划、入市价格监管、开发利用申报、土地市场动态巡查、信用体系管理等措施，依托国土空间基础信息平台，建立和完善城乡统一的建设用地市场监管机制。成交土地在签订《集体经营性建设用地使用权出让合同》时，同时签订《集体经营性建设用地使用权出让监管协议》示范文本，落实市人民政府监管责任。
9.完善入市土地节约集约利用政策。参照国有建设用地中闲置土地的处置要求，建立集体建设用地形成闲置的处理机制，加强对入市土地闲置的监管和处置。探索建立覆盖农村集体建设用地的土地使用标准体系，总结推广农村集体建设用地适用的节地技术和节地模式，更多发挥市场机制促进节约集约用地。
10.妥善处理历史遗留问题。探索解决集体建设用地历史遗留问题的政策措施，对2009年以前已经形成并经第二次全国土地调查为建设用地，但尚未取得合法用地手续的历史遗留建设用地的处置办法。在合法合规的基础上，充分发挥村民自治作用，稳妥解决不符合规划、缺乏合法手续、土地利用效率低等历史遗留问题。
（四）健全土地增值收益分配机制。重点是探索合理统筹土地增值收益的有效机制，兼顾国家、农村集体经济组织和农民利益。
11.建立土地增值收益管理办法。研究出台农村集体经营性建设用地增值收益调节金管理办法，实现农村集体经营性建设用地用于工业、商业、保障性租赁住房建设用地等不同用途的土地增值收益情况，确保农村集体经济组织及其成员从不同用途入市土地所得收益基本均衡。探索农村集体经济组织之间合作、镇村联动等多种主体联合入市形式，合理分配入市增值收益，拓宽农村集体经营性建设用地入市市场。
12.完善农民集体土地收益分配机制。指导农村集体经济组织设立农村集体经营性建设用地入市资金专门账户，按规定比例留归集体的土地增值收益，纳入农村集体资产统一管理，及时公开资金使用情况，严格监督管理。通过完善农民集体土地收益分配机制，明确分配原则，规范分配程序，监督收益使用规避资金风险，切实维护农村集体经济组织及其成员的合法权益。
（五）探索入市土地用于保障性租赁住房建设。重点是探索稳妥有序将入市土地依据规划用于保障性租赁住房建设的有效措施。
13.坚持供需匹配支持利用农村集体经营性建设用地建设保障性租赁住房。落实国家加快发展保障性租赁住房的要求，探索利用入市土地建设保障性租赁住房，合理解决符合条件的新市民、青年人等群体的住房困难问题。建设保障性租赁住房以规划为引领，优先使用城区、靠近产业园区或交通便利区域的土地。
14.严格入市土地建设保障性租赁住房的监督管理。严禁宅基地入市、农转用入市，严禁入市土地建商品房等。入市土地不得用于建设商品住房。用于保障性租赁住房建设的入市土地一并纳入年度住宅用地供应计划，保障性租赁住房以建筑面积不超过70平方米的小户型为主。住建部门严格保障性租赁住房的监督管理，严禁保障性租赁住房改变性质、上市销售或变相销售、以保障性租赁住房为名违规经营或骗取优惠政策。
（六）维护市场主体合法权益。重点是探索农村集体经营性建设用地使用权权能的实现形式，通过强化合同管理，提升市场主体参与意愿。
15.明确农村集体经营性建设用地使用权权能。农村集体经营性建设用地使用权的出让方式、出让年限和适用范围等参照同类用途的国有建设用地执行。以出让等方式取得的农村集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押等。因乡（镇）村公共设施和公益事业建设等需要收回农村集体经营性建设用地使用权的，依法给予土地使用权人合理补偿。结合库尔勒市实际，探索国有和集体建设用地统一配置、建设、登记机制，规范做好农村集体建设用地登记工作。入市的农村集体经营性建设用地使用权必须土地权属清晰，依法依规办理集体建设用地使用权确权登记。
16.创新入市土地抵押贷款等金融产品。已入市的农村集体经营性建设用地使用权在办理不动产权登记后，可办理抵押贷款。探索银行业金融机构、企业、自然人作为抵押权人申请以农村集体经营性建设用地使用权办理不动产抵押的具体路径。研究制定农村集体经营性建设用地入市融资方案，在同权同价同责的原则下，推出适应农村集体经营性建设用地的融资政策，推出更合适的金融产品与服务，满足多元化融资需求。研究出台入市土地抵押贷款管理办法。
17.完善集体建设用地交易信息公开制度。按照土地市场信息公开要求、政府公示地价制度等，及时向市场发布用地政策、用地价格、供应计划、供应公告、供应结果等相关信息，畅通农村集体经营性建设用地等交易主体获得市场整体信息的基本渠道，保障农村集体经营性建设用地等公开交易。
18.规范入市合同管理。入市宗地成交并完成公示后，农村集体经济组织与土地使用权人参照合同示范文本签订书面合同，载明土地界址、面积、用途、规划条件、使用期限、交易价款支付、交地时间和开竣工期限、产业准入和生态环境保护要求，约定提前收回的条件、补偿方式、土地使用权届满续期和地上建筑物、构筑物等附着物处理方式，以及违约责任和解决争议的方法等。入市合同应报市人民政府自然资源主管部门备案。土地使用权人凭合同等规定的材料到市自然资源主管部门办理相关规划手续，依法办理开发建设需要的其他事项。
19.建立三方监管协议制度。探索市场主体愿用、会用农村集体经营性建设用地的政策措施，明确自然人、法人和其他组织均可依法取得农村集体经营性建设用地使用权，按合同约定的相关权利义务进行土地开发、利用和经营。在出让合同基础上，依据农村集体经营性建设用地开发利用要求，本着平等、自愿、诚信、守约的原则，通过签订三方监管协议等方式，明确政府、农村集体经济组织与土地使用权人等各方权利和义务。
（七）尊重农民入市主体地位。重点是探索入市相关议事决策机制，维护农村集体经济组织的入市主体地位。
20.明确入市主体。农村集体经营性建设用地主体为村集体经济组织或村委会及由其委托的具有市场法人资格的组织，依据授权委托书代理实施入市。尊重农村集体经济组织成员对入市、成片开发土地征收的选择权，充分听取其意见建议和合理诉求。农业农村部门要积极推动成立农村集体经济组织并完成注册登记。
21.健全民主决策机制。发挥乡（镇）、村党组织的领导核心作用，按照村民自治原则，实现农民集体对农村集体经营性建设用地的自主管理和民主决策。发挥政府民主集体决策机制，对依法拟定的入市方案进行审核批准。依法拟定入市方案、土地收益分配、资金使用等事项，落实财务公开和信息公示制度，及时公示入市土地成交价格、交易费用、税费缴纳和收益支出等情况，切实保护农村集体经济组织成员的权利。
我市抢抓此次列入深化农村集体经营性建设用地入市试点城市的历史机遇，科学统筹实施改革试点工作举措，大力盘活农村存量建设用地，活跃农村资源要素；壮大集体经济组织和村办实体经济的财力和实力，使得农村集体组织和农民获得极大的改革试点红利；助力国家乡村振兴战略，为乡村振兴和农村一二三产业融合发展提供强有力的土地资源支撑；探索解决和化解集体建设用地不符合规划、缺乏合法手续、土地利用率低等历史遗留问题，促进农村建设用地节约集约利用，引导产业科学合理布局，提升乡镇产业发展质量；探索国有和集体建设用地市场的统一配置、建设、登记机制，引领改革试点工作政策和制度创新实践，为国家改革完善农村制度提供试点实践经验。
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