公平竞争审查相关知识及典型案例

公平竞争审查相关知识及典型案例

关于“行政协议”是否需要进行公平竞争审查的理解

问题一：关于行政协议是否需要进行公平竞争审查的问题，有人认为“协议不等同于合同吗？不是由民法典规范么，为什么还要进行公平竞争审查呢？”

一、行政协议与民事合同有着本质的区别

行政协议与民事合同虽然均以“协议”形式存在，但其法律性质、规范依据及审查要求存在根本差异，主要体现在以下方面：

1.主体与目的

行政协议的一方主体必须是行政机关或法律授权组织，其目的是实现行政管理或公共服务目标（如招商引资、土地征收补偿等），具有显著的公共性。而民事合同的主体是平等民事主体，目的是追求私人利益，受《民法典》调整。例如，政府与企业签订的特许经营协议中，行政机关通过协议赋予企业特定经营权，本质上是行使行政职权的体现，需受行政法约束。

2.权利义务内容

行政协议涉及行政法上的权利义务关系，例如行政机关享有单方变更或解除协议的行政优益权，而相对人需承担配合行政管理目标的义务。民事合同则仅涉及平等主体之间的民事权利义务，如买卖、租赁等。例如，行政机关在协议中约定“因公共利益需要可单方终止协议”，即体现了行政优益权，这在民事合同中不可单方设定。

3.法律适用规则

行政协议纠纷优先适用《行政诉讼法》及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，仅在行政法无规定时可参照《民法典》。而民事合同完全适用《民法典》。例如，协议效力的审查需同时满足行政合法性（如职权、程序合法）和民事合同效力规则（如意思表示真实）。

4.效力审查标准

行政协议若违反《反垄断法》《公平竞争审查条例》等法律强制性规定，即使双方自愿签订，仍可能因“重大且明显违法”被认定无效。例如，某地方政府未经公平竞争程序授予企业特许经营权，即使相对人自愿接受，协议仍可能因排除竞争被确认无效。

 

问题二：“只要一个愿打一个愿挨，基于真实意思表示，不是都可以吗！搞什么公平竞争审查？”

二、行政协议需进行公平竞争审查的必要性

行政协议虽基于双方合意，但其本质是行政机关行使行政权的行为，可能对市场竞争秩序产生重大影响。因此，《公平竞争审查条例》明确要求对涉及市场主体经济活动的行政协议进行审查，具体原因包括：

1. 防止行政权力违法干预市场竞争

行政机关通过协议给予特定企业税收优惠、土地价格补贴等政策，可能构成对市场准入、商品流通的歧视性限制。例如，地方政府在招商引资协议中承诺“减免城市基础设施配套费”，可能变相形成财政补贴优势，排挤其他竞争者，需通过公平竞争审查判断其是否具有排除、限制竞争效果。

2. 避免行政协议成为“政策规避工具”

部分地方政府通过“一事一议”的行政协议变相制定地方保护政策。例如，要求企业将总部迁入本地才能享受优惠，或限定使用本地供应商，这类条款需审查其是否违反《公平竞争审查条例》中关于“限制商品和要素自由流动”等审查标准。

3. 法律法规要求进行公平竞争审查

 ○审查对象明确：《公平竞争审查条例》第二条将“行政机关制定的涉及经营者经济活动的具体政策措施”纳入审查范围，包括以协议形式作出的行政行为。2025年4月20日起将施行的《公平竞争审查条例实施办法》第二条明确具体政策措施包括“与经营者签定的行政协议以及备忘录等”。  

 ○审查标准细化：条例第八至十一条明确禁止限制市场准入、商品自由流动、影响生产经营成本等行为。例如，若协议中包含“限定购买特定经营者商品”条款，即违反第八条“限制市场准入”标准。  

 ○例外情形限定：即使协议存在排除、限制竞争效果，也需符合“维护国家安全”“促进科技进步”等法定例外情形，且需证明无更小竞争影响的替代方案。

三、对“真实意思表示”在行政协议中的限制

民事合同强调意思自治，但行政协议因涉及公共利益，其效力受法律严格限制：

1.行政优益权的法定性

行政机关的单方解除权、监督权等优益权是法律赋予的强制性规定，不以双方约定为转移。例如，某地政府因环保政策调整单方解除垃圾处理协议，即使协议未约定解除权，法院仍可能支持该行为。

2.内容不得违反法律强制性规定

即使双方自愿约定税收返还、特许经营等条款，若该内容违反《税收征收管理法》《反垄断法》等规定，协议仍可能因损害国家利益或公共利益被认定无效。例如，最高法公报案例中，某县政府未经竞争程序授予企业供水特许经营权，因违反公平竞争原则被确认无效。

3. 程序合法性要求

行政协议的签订需履行公众参与、合法性审查等法定程序。例如，涉及土地出让的协议需经过招拍挂程序，否则可能因程序违法被撤销。

 

 

 

典型案例：

1、【公报案例】未经公平竞争程序签订特许经营协议，二审改判协议无效！

2023-12-19 

    《最高人民法院公报》2023年第11期：最高人民法院公报发布一则特许经营协议案。

2011年，原告灌云中孚环保科技有限公司（下称“中孚公司”）与江苏连云港灌云县政府签订《中孚项目协议》，约定双方共同投资实施灌云县城市生活垃圾处理工程项目的设计、投融资、建设、运营及回购。后中孚公司得知2015年灌云县政府授权县城管局与光大国际公司签订了《连云港市灌云县生活垃圾焚烧热电联供厂BOO项目特许经营协议》（下称"《光大项目协议》"），授予光大国际公司的子公司第三人灌云光大公司垃圾焚烧热电联供厂特许经营权，向灌云县提供生活垃圾焚烧处理及园区内供热服务。

中孚公司认为灌云光大公司生活垃圾热电联产项目与中孚公司生活垃圾处理项目在生活垃圾的收运和处理范围存在重合，灌云县政府签订《光大项目协议》违反签订在先的《中孚项目协议》，实体和程序违法，向连云港市中级法院提起诉讼，请求撤销《光大项目协议》。

    一审法院（连云港中院）对两份协议均进行了合法性审查，认为被告灌云县政府未按照《市政公用事业特许经营管理办法》、《城市生活垃圾管理办法》规定的公平竞争程序授予原告中孚公司、第三人灌云光大公司特许经营权，本案所涉两份协议的签订均程序违法。但因灌云光大公司项目已竣工验收并投产运营，撤销会影响城市居民生活垃圾的统一管理，损害区域内公共利益，判决确认灌云县人民政府授予灌云光大公司的特许经营权行为违法违法，并采取补救措施。

    中孚公司不服一审判决，向江苏省高级人民法院提起上诉。二审法院（江苏高院）认为根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第三条、第十五条的规定，行政机关在缔结公用事业特许经营类别的行政协议时，履行先契约义务，以公平竞争方式选择缔约人进行缔约是法律规范的强制性要求。本案中《光大项目协议》通过非公平竞争方式签订违反法律规范的强制性规定，构成重大且明显违法，属无效行政协议。另外，江苏高院从公平竞争制度角度认为此类案件确认违法的方式实际保留该行政协议的效力，必将产生制度上的缺口，严重损害市场秩序及总体上的公共利益。

    燃气特许经营领域中的这类型案件也较多，司法实践中存在不同的裁判观点。该案例中二审法院行政协议无效的观点值得探讨和商榷。需注意，确认违法、确认无效均是法院经过对被诉行政行为合法性审查后的判决类型，二者法律效果不同：确认违法的法律效果是被诉行政行为有效；确认无效的法律效果是被诉行政行为无效，自始无效，通常相对人已取得利益应当被收回，负担的义务应当被解除。

    关于同类型案件诉讼策略的选择、诉讼方案的确定，可从本案得到以下启发：首先，从行政行为的全面合法性审查角度，该案例中法院一并对原告的协议进行了合法性审查，原告行政协议也未经公平竞争程序签订被法院认定违法，可能对原告产生不利影响，不排除后续第三人后续针对原告的行政协议提起行政诉讼的可能性，其行政协议存在被法院确认无效的风险。其次，作为特许经营被侵权方，若对方特许经营协议的签署日期较早，或可尝试通过确认无效的诉讼请求，以突破起诉期限的限制。

 

2、四川省金阳县自然资源局滥用行政权力排除、限制竞争行为   

 ——涉及公平竞争审查案例分析

一、案件基本情况

2022年5月17日，四川省市场监管局依法对金阳县自然资源局涉嫌滥用行政权力排除、限制竞争行为立案调查。经查，2022年3月14日以来，金阳县自然资源局在加强对外地砂石的治理工作中，要求外地砂石公司需向矿产品运入地（即金阳县当地相关部门）申请办理准运证，否则不予通行。该局还在"问政四川"平台上公开回复称依据《凉山彝族自治州矿产资源管理条例》(2005)第四章第二十一条的规定实施此要求。

二、违法行为认定

四川省市场监管局认定金阳县自然资源局的行为构成滥用行政权力排除、限制竞争行为，主要基于以下法律依据：

1.法律适用错误：金阳县自然资源局错误适用《凉山彝族自治州矿产资源管理条例》第二十一条第二款，将"运出地"扩大解释为"运出入地"。根据条例原文，收购、销售矿产品需到矿产品运出地（采矿地）而非运入地（矿产销售地）的有关部门申请办理准运证。

2.违反《反垄断法》：该行为违反了《中华人民共和国反垄断法》第四十一条第五项"妨碍商品在地区之间自由流通的其他行为"的规定。《反垄断法》明确禁止行政机关和法律、法规授权的组织滥用行政权力妨碍商品在地区间的自由流通。

3.限制市场竞争：该要求限制了外地矿产品资源进入金阳县市场或通过金阳县进入其他市场，构成滥用行政权力排除、限制竞争行为。

 三、公平竞争审查标准分析

根据《公平竞争审查制度实施细则》及相关规定，本案涉及多个公平竞争审查标准：

（一）市场准入和退出标准

1.设置不合理准入条件：要求外地砂石企业在运入地办理准运证，设置了不合理的市场准入条件，违反了《公平竞争审查制度实施细则》第十三条第一款关于"不得设置不合理或者歧视性的准入和退出条件"的规定。

2.变相设定市场准入障碍：通过准运证要求变相设定了市场准入障碍，违反了《实施细则》第十三条第一款第三项关于不得"设定或者变相设定市场准入障碍"的规定。

（二）商品和要素自由流动标准

1.妨碍商品自由流通：该行为直接妨碍了砂石等矿产品在地区间的自由流通，违反了《反垄断法》第四十一条关于不得妨碍商品在地区间自由流通的规定，也违反了《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为规定》第六条关于不得妨碍商品自由流通的规定。

2.地区封锁行为：实质上是限制外地商品进入本地市场的行为，属于《实施细则》明确禁止的地区封锁行为。

（三）影响生产经营成本标准

1.增加企业负担：要求外地企业在运入地办理准运证，增加了外地企业的合规成本和运营负担，可能导致产品价格上升，影响市场竞争力。

（四）例外规定适用分析

即使金阳县自然资源局主张其行为出于公共安全、环境保护等正当理由，但根据《公平竞争审查条例》及《实施细则》的例外规定：

1.必要性不足：该措施并非实现政策目的的最小限制手段，存在对竞争限制更小的替代方案。

2.比例失衡：对竞争的限制远超实现政策目的所需，不符合比例原则。

3.公开性缺失：未向社会公开政策目的、限制竞争的必要性及实施期限等信息。

四、处理措施及建议

四川省市场监管局根据《反垄断法》第六十一条第一款规定，向金阳县人民政府发出行政建议书，提出以下处理建议：

1.立即停止违法行为：责令金阳县自然资源局立即停止错误适用《凉山彝族自治州矿产资源管理条例》第四章第二十一条、限制外地企业运输矿产品资源的行为。

2.消除不良影响：主动消除"问政四川"平台上公开回复的不良影响，并加强对后续行为的监督和指导。

3.加强制度学习：认真学习《反垄断法》《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》《公平竞争审查制度实施细则》和《中共中央、国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》，全面落实公平竞争审查制度。

4.限期整改报告：责令金阳县自然资源局在收到行政建议书之日起30日内，将有关改正情况书面报告四川省市场监管局。

五、案例启示

1.严格法律适用：行政机关在适用地方性法规时，必须严格遵循条文原意，不得擅自扩大解释或变通执行。

2.强化公平竞争审查：制定涉及市场主体经济活动的政策措施时，必须严格按照《公平竞争审查制度实施细则》进行审查，防止排除、限制市场竞争。

3.规范行政权力行使：行政机关应当依法行使权力，避免滥用行政权力排除、限制竞争，维护全国统一大市场。